Actos resolutorios y actos de trámite. Impugnación de los actos de trámite cualificados.

El concepto de acto administrativo que suele acuñarse por la mayoría de los autores españoles refleja la concepción de la doctrina italiana, que define el acto administrativo como:

Cualquier declaración de voluntad, deseo, conocimiento o juicio, realizada por un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa (ZANOBINI).

En términos generales, los aspectos característicos que debe reunir un acto administrativo puede decirse que son los siguientes:

1. Ser una declaración de voluntad, conocimiento o juicio de una Administración Pública que derive de un acto de naturaleza jurídica y material.
2. Ser emitido por la Administración Pública que corresponda. El Tribunal Constitucional ha excluido la denominada policía de estrados ejercida por los Jueces en los procesos judiciales.
3. Debe ser dictado en ejercicio de una potestad administrativa (Principio de legalidad). Se excluye en este sentido la potestad reglamentaria (García de Enterría).
4. Persigue satisfacer intereses públicos concretos, y por tanto, no tienen vigencia indefinida.

Dicho todo esto, una de las clasificaciones que suele hacerse de los actos administrativos distingue entre actos resolutorios y actos de trámite, siendo estos últimos en los que nos centraremos en este post. Mientras los primeros hacen alusión a las resoluciones administrativas propiamente dichas, los actos de trámite son, por ejemplo, los informes, propuestas o dictámenes, es decir, los actos que tienen lugar durante el transcurso de un procedimiento administrativo, que por lo general acabará con un acto resolutivo. Como consecuencia de esto último, los actos de trámite no tienen vida jurídica propia, sino que estarán vinculados a la resolución final que culminará el procedimiento.

Por regla general, los actos de trámite no pueden ser objeto de impugnación independiente, a diferencia de los actos resolutorios que sí son susceptibles de recurso; el sujeto solo está facultado para formular las alegaciones previstas en el art. 79.2 de la LRJ-PAC. No obstante, el art. 107 LRJ-PAC establece la posibilidad de que los actos de trámite puedan ser impugnados de forma separada cuando decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos. Tales actos de trámite son denominados por la doctrina «actos de trámite cualificados» y contra ellos puede interponerse recurso administrativo y, en su caso, recurso contencioso-administrativo.

Por su parte, el artículo 25 de la LJCA también admite la posibilidad de recurrir por vía contenciosa los actos de trámite.

El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.

Asimismo, la impugnabilidad de estos actos ha sido aceptada de forma reiterada tanto por la jurisprudencia del Tribunal Supremo como por la del Tribunal Constitucional, siempre y cuando cumplan alguna de estas dos condiciones:

• Impidan continuar el procedimiento.
• Causen indefensión, con base en el art. 24.1 CE.

A modo de ejemplo, cabe citar la S. TS, de 7 de noviembre de 2006 (RJ 2007\3077), que establece:

La Sala, tras realizar una síntesis de las alegaciones de la parte recurrente en litigio, así como de la normativa reguladora –en vía administrativa y jurisdiccional– en relación con los actos de trámite señala que «de esta regulación se infiere que dichos actos no ponen fin a la vía administrativa y que, en consecuencia, no es admisible el recurso Contencioso-Administrativo contra ellos, sin perjuicio de que los motivos de oposición frente a los mismos puedan hacerse valer al impugnar el acto definitivo, pues el acto de trámite sólo es susceptible de impugnación cuando impide continuar el procedimiento o cuando produce indefensión o perjuicio irreparable, supuesto que abarca, entre otros, el de aquel en que se prejuzga el fondo del asunto, decidiéndolo directa o indirectamente, pues, siendo la finalidad del procedimiento administrativo el resolver de manera definitiva sobre los derechos e intereses afectados, tal acto impide a los interesados el pleno ejercicio de su derecho de defensa para hacer valer ante la Administración las alegaciones y pruebas pertinentes y puede comportar el incumplimiento de las garantías inherentes al acto de resolución del expediente».

Por otra parte, la S. TSJ de Madrid, de 27 de enero de 2006 (RJ 2006\131053) también afirma la impugnabilidad de estos actos, en los siguientes términos:

El precepto reseñado contempla de un lado los actos de la Administración Pública que ponen fin a la vía administrativa como susceptibles de Recurso ante esta Jurisdicción, pero al tiempo permite la impugnación de determinados actos administrativos que, si bien no ponen fin a la vía administrativa, es decir que se trata de actos de trámite, sin embargo deciden directa o indirectamente el procedimiento, determinan la imposibilidad de que continúe, producen indefensión o bien ocasionan perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. Se trata esta categoría de lo que la jurisprudencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo y la doctrina llaman actos de trámite cualificados, que es posible impugnar ante los Jueces y Tribunales en la medida en que concurra alguna de las circunstancias que menciona el precepto.

Finalmente, la posibilidad de recurrir determinados actos de trámite se ha reforzado por la S. del TJCE de 13 de diciembre de 1992, relativa al Caso Borelli, al afirmar la recurribilidad de los informes emitidos por órganos de los Estados Miembros en procedimientos de elaboración de actos comunitarios; constituyéndose como una manifestación de un principio general del Derecho Comunitario Europeo.